国企改革应克服顶层设计依赖症

国企改革应克服“顶层设计依赖症”

2014年是中国深化改革元年，然而人们想象中的国企改革风暴未如期而至，各地风起云涌、如火如荼的舆论初潮过后，改革似乎陷入了雷声大雨点小的僵局。关于国企改革的纷争从未间断，各种矛盾和问题交织在一起，甚至方向路线之争也重新提起，以致国企改革呈按兵不动之态。就相关热点、难点和焦点问题，中国经济时报记者日前采访了中国企业改革与发展研究会副会长李锦。　　李锦认为，现在“改革实验场”似乎变成了“舆论场”，对于混改，分歧、误解较多，亟待统一思想，寻找最大公约数，拿出整体方案。另外，他认为，应当克服“顶层设计依赖症”，充分重视来自基层群众的新鲜经验，在竞争性国企领域应加快混合所有制改革步伐。

要从舆论纷争中重回“改革实验场”　　中国经济时报：目前国企改革的推进遇到了许多问题，分歧、误解较多，对此你有什么看法？　　李锦：国企改革的推进状态，感觉是上面的意图和下面的实际没衔接起来，从而在可能性、可行性上通过了，但是在可操作性问题上走不动了。一个风暴刮过来，雨没有下来，又回到沉闷的状态。各个省似乎风起云涌的改革，后来遇到了担忧私有化的问题，舆论上都说不能走私有化的道路，主要是担忧国有资产流失。现在都在等着上面的政策下来，大的政策没出来，政策阀门没打开，所以出现了观望、等待的状态。　　在推进混合所有制改革中，主体是国企，民企是辅体，主体不动，辅体也没法动起来。因此，目前的国企改革主要是做增量改革，即以新项目为主在做，存量即以产权为标志的改革，基本上没动。地方上倒是放得开一点，例如南京把几个大的国有商场和上市公司拿出来推进混改，国企参股不控股，甚至宣布到一定时间退出，河北钢铁混改不设天花板。北京宣布国企的80%将集中在公益性领域，指向都很明确。　　中国经济时报：作为长期关注国资国企方面的专家，你对全面推进混改中国有资产流失是否担心？　　李锦：过去国资退出，不是民资而是外资进入。不少领域都出现了“国退民不进而是洋进”的状态。对于国企改革中出现的私有化问题，应当重视。目前私有化在局部可能存在，是体制、是腐败带来的私有化，是隐性的私有化，绝不是改革带来的。这主要表现在国企改制、产权评估、流转等过程中的国资流失。我们要特别注意吸取俄罗斯上世纪90年代国企改制的教训。习近平主席特别强调，不能把国企改革变成某些人牟取暴利的机会，国企要加强而不是弱化。所以，马上出台一个规范混改的文件是必要的，有利于形成统一的改革“舆论场”。现在整个国家由“改革实验场”变成了“舆论场”，声音多而杂，特别是对于混改，分歧、误解特别多，要统一思想，首先做到舆论统一。　　走新路要防止老路、歪路思潮又泛滥起来　　中国经济时报：所以，摆在我们面前的问题是不能走计划经济的老路，前苏联、东欧和俄罗斯的道路不能走，也不能走西方私有化道路，第三条道路能否走通？　　李锦：只能走新的道路，但是走这条路很难。现在对于走市场经济的路是没有分歧了，然而摆在我们面前的道路有以下三种可能：一是走表面市场化实际上私有化的道路；二是表面上市场化实际上政府控制与行政化的道路； 　　三是寻求第三条道路，即走中国特色社会主义市场经济下的国企改革之路。我们不能走老路、歪路，走新路难就难在公有制与市场经济怎么结合的问题。结合的路走不通，于是走老路、走歪路的思潮泛滥起来了。在实践中表现为改革在多数领域不得不停下来。国企改革方案迟迟不出来，根子是在这个重大问题上拿不出新的思路，找不到过河的桥或者船，要破解这些世界性难题，谈何容易。　　中国经济时报：现在改革的核心难题是什么？　　李锦：一个焦点，两个表现。焦点是公有制与市场经济结合，表现一是公有私有的问题，谁来控股；表现二是政府与企业的分离，各个部门利益的问题，谁来决定。国家部委考虑问题自然有各自的侧重点与出发点，此前是“五龙治水”，涉及投资运营公司、预算改革的在财政部，混改项目在国家发改委，薪酬改革在人社部，工信部也是一块，加上国资委可以称做“五龙治水”，四个改革分方案都没出来，有很多原因，部门责、权、利协调是其中之一。搞了快一年了，国务院国有企业深化改革领导小组成立，由马凯副总理挂帅，意味着国务院直接出面，顶层设计由顶层来做，才上升为顶层设计。　　这次国企改革最大特点是“啃硬骨头”，触及根本的利益关系，方向是市场化，核心是政企分开，关键是产权改革，途径是混合所有制。这些东西，在十八届三中全会便决定了，没有变化。　　中国经济时报：高层出面拿方案，可以减少很多阻力，国企改革方案有望近期出台吗？　　李锦：国企改革顶层设计方案，是一个总纲式的文件。2013年上半年拿出了一份初稿，至今已修改十多次。短期内出台比较难，“谁来做的问题”解决了，“怎么做的问题”并没有解决。由顶层来设计有利于统筹兼顾、交流意见、形成共识，但共识的形成乃至方案的出台还需要一个阶段。国企改革必然经历各种矛盾的总爆发、总集中到总解决过程。各个部门能解决的许多问题都是中观或微观层面的问题，宏观层面的问题，各种矛盾的总解决，需要高层出面才行。舆论统一、组织上统一，会加快进度，这是肯定的了。 　　不是要不要国资委，而是怎样发挥作用的问题　　中国经济时报：这次改革过程中出现了一些不同声音，包括质疑国资监管变革，甚至要不要国资委的声音也出来了，你是怎么看？　　李锦：如果不要国资委，国有企业只能归国务院来管，取消国资委不可能，国务院不会同意。不是要不要的问题，而是怎样发挥国资委作用的问题。以前要成立“金融国资委”、“文化国资委”等说法，实际就是因为有各个山头的利益之争。改革是资源、利益的重新分配，这些矛盾被公开了。现在回过头看，今年上半年的矛盾焦点是“公私之分”，这个问题随着高层表态解决了，防暴利、防私有化舆论形成，下半年实际上是“部门之歧”，顶层设计的好处是可以统领全局，统筹兼顾，统分结合，各部门既分工又合作。但是，到底是“多龙治水”，还是“一龙治水，多龙协作”？也到了最终解决监管体制问题的时候了。　　国企改革方案迟迟未能出台，最根本的原因就是由于权力分散，“五龙治水”的局面仍存在，这个问题一直没有得到很好的解决，使得改革方案长期处于交换意见和摩擦阶段。这个问题本身就值得反思。　　中国经济时报：国企改革的方案很多，听说大大小小的文件有几十个，是怎么分工的？ 　　李锦：必须把矛盾厘清，才能利于化解。我觉得，国企改革至少有八个文件要考虑。　　第一个是国企改革必须从分类开始，这是基础，应尽快出台分类改革的实施意见，现在难点是资源保障性企业的细分问题。第二个是国有资产管理体制改革、成立和改组国有资本运营公司及投资公司的方案。第三个是混合所有制。第四个是薪酬改革方案及细则制定，干部体制改革和薪酬体制改革。五是公司治理结构问题，里面涉及规范董事会。六是职工持股问题。也包括建立企业经营机制。第七个是改革标准问题。规范推进混合所有制经济的改革方案，该方案已经讨论通过，有望近期出台。这样的文件不是一个，可能是几个。第八个是监管与反暴利问题。　　这八项内容是相互贯通、相互联系的整体。实际是解决八个分开的矛盾。这便是功能分开、所有权与经营权分开、政企分开、劳资分开、内外分开、企业社会分开与条块分开。　　国企改革方案是一个体系，由顶层牵头设计、部委分工协作、省市呼应的局面已经形成，说明中国国企改革已经步入主次分明、上下结合、全面深化新阶段。现在，改革的难度和复杂性全面展开，国有企业市场化改革实现路径也逐渐清晰。　　克服“顶层设计依赖症” 学会总结来自基层的新鲜经验　　中国经济时报：过去的改革并没有什么设计，现在国企改革设计为什么这么难？　　李锦：我认为现在有一种“顶层设计依赖症”。现阶段社会各界对改革的顶层设计渐次达成共识，但对顶层设计主体的认知存在一些误区，认为顶层设计是特定主体的事。观望和等待上级出台改革方案，很容易贻误改革时机。其实，不是所有领域都适宜顶层设计。第一，市场能充分发挥作用的领域不适宜顶层设计。顶层设计说到底是一种决策方式。改革实践证明，政府并不能确保资源配置效率在所有领域达到最优。第二，缺失客观动力的改革领域需要顶层设计。有强大改革动力和积极性的，可在基层自发推动，或自主试验。第三，重要领域和关键环节的改革需要顶层设计。 　　全面深化改革肇始之年有一种现象，即各地在进行顶层设计时，主要依靠政府综合部门，行业主管部门、政府研究室等机构，体制外的民间新型智库和社会民众参与有限。这容易导致顶层设计缺失科学性和公平性，忽视部分群体的利益，改革方案实施也会因缺乏广泛的民意基础而无法得到最大程度的支持。　　我们必须尊重和重视基层企业与群众的创新，做好调研，总结经验，寻找典型，由点到面地推广。政府越统得死，矛盾越集中到政府身上，很被动。历史经验表明，改革的经验主要是来自基层，来自于群众。现在只注重顶层设计，有走进死胡同的感觉。事实上，有时候的顶层设计就是将企业的、地方的创举进行总结和凝练，形成一种全局性的做法或规范。与其等着顶层设计出来，不如派一批人迈开双腿，到群众中蹲点，向基层求教，拿出带规律性的经验来。　　国企改革可以从两头突破　　中国经济时报：那么下一步推进国企改革应该从哪里突破？　　李锦：从混合所有制突破， 抓两头，带中间。一头是优良资产，易推开的，用少部分优良资产先推开，形成改革的拉动力。英国的国企改革就是先从优良资产开始的；一头是不良资产，煤炭、钢铁等亏损行业，让民营资本大量进来。而大头在中间，是市场竞争性行业，经营性、竞争类、民用产业，这样的国企是混改主体，要大胆地推进，国有资本相对控股或参股都可以，由市场决定企业的走向。　　混合所有制推行，还有一个战略替代意义。目前资本几乎无处可去，都集中到房地产。因为放在银行不赚钱，放在股市又不行，而新型城镇化没展开，实体经济也不赚钱，资金都被积蓄在房地产这个大水库，很危险，大坝一冲破便是洪水猛兽。现在，没有替代的产业。混合所有制推行，实际上是一个“改革红利”，把社会资本集中到国有经济、实体经济中来。　　中国经济时报：推进混改必然遇到“负面清单”问题，也就是说哪些领域能搞，哪些领域不能搞，必须明确。为什么要搞负面清单﹖　　李锦：从操作性上来说，弄清楚哪些企业亏损，哪些行业产能过剩，这个是不难做到的。 　　而“负面清单”拿出来利于推进混改，哪些领域不能进，有个明确规定，就好办了，其它的也放开了。有些领域，比如像公交、水、电、煤、气等公益性企业都需要明确。有的领域本身不赚钱，让民企进可能都不想进。

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